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我国工程担保制度发展现状
相关法律法规建设
自工程担保在我国开展以来，在建筑法、招标投标法、担保法、建设工程质量管理条例等法律法规，以及原建设部先后出台的有关推行工程担保的若干规定、示范文本和指导意见的基础上，全国许多省市相继出台了推行工程担保制度的规定或配套措施。这些国家与地方的法律、法规、规章及规范性文件相互配套，形成了我国工程担保法律体系，为依法推行工程担保制度奠定了一定的法律基础。
其中值得一提的是，北京市于2009 年发布的《北京市工程保证担保机构信用评级规范标准（试行）》，为工程担保机构信用评级提供了依据。各地工程担保主要相关规定见表1。
各品种工程担保发展现状
我国工程担保品种主要包括投标担保、承包人履约担保（或称工程履约担保）、业主工程款支付担保（或称业主支付担保、工程款支付担保）、工程质量担保（或称保修担保、保修金担保），农民工工资担保（或称农民工工资保证金）、承包人付款担保（或称付款担保、承包人付款担保）以及预付款担保等。
其中，投标担保、承包人履约担保、工程质量担保、农民工工资担保以及业主工程款支付担保是各地政策性文件中着力推行的工程担保品种。
（1）投标担保。投标担保目前使用已十分普遍，在国内绝大多数的建设工程交易中，招标人都要求投标人提交投标担保。中国建筑业协会对北京、上海、江苏、陕西等地区2007~2011 年（下同）调查数据显示，约80%的投标项目要求提交投标担保。南京市近5 年的建设工程交易统计显示，南京市进场交易的建设项目几乎全部要求提交投标担保。全国其他有形建筑市场建立运行较好的地区，投标担保一般普遍采用。
（2）承包人履约担保。作为我国最早开始实施的工程担保品种，使用率较高。中国建筑业协会调查数据显示，约60%的中标项目需要提供履约担保。在试点地区，履约担保使用率更高，其中杭州和天津（市属施工项目）甚至达到了100%。
（3）工程质量担保。目前主要通过预留质量保证金的方式实现。中国建筑业协会统计数据显示，从应付工程款中预留质量保证金的项目超过90%。南京、苏州、常州以及合肥2014 年底的抽样调研结果显示，四地100%的建设工程明确要求预留质量保证金。
（4）农民工工资担保。《建设领域农民工工资支付管理暂行办法》首次提出农民工工资担保/保证金，其后国务院再次强调应“建立农民工工资支付保障制度”（国发[2006]5 号）。由于具有强烈的行政色彩，农民工工资担保几乎成为各地必推的担保品种。不少地方还将这一制度与发放施工许可证（如海南省等）、能否参与招投标（如天津市等）挂钩，使得农民工工资担保几乎成为使用最为普遍的担保品种。截止2014 年底，成都市已有40 余家专业担保公司从事农民工工资担保业务。
（5）业主工程款支付担保。尽管业主工程款支付担保是各级政府努力推行的担保品种，然而实践中效果并不理想。天津市2014 年业主支付担保业务只有承包人履约担保业务的30%。深圳的一些担保公司也反映业主支付担保在实务中不受欢迎。其他如承包人付款担保、承包人预付款担保等，没有得到广泛使用。
工程担保保证人发展现状
我国工程担保的保证人主要包括银行和专业担保公司。此外，湖北、四川、贵州、新疆、深圳、东莞、宁波、温州等地区允许保险公司从事工程担保业务；天津市允许在该市依法登记领取营业执照、具有代为清偿能力的各类企业从事工程担保业务。
我国工程担保实践中选择保险公司和企业保证人参与工程担保活动的情况非常罕见。天津市2014年前11 个月的统计数据表明，市属施工项目由企业保证人担保只有16 项，占1.72%，担保金额0.21亿元，占0.25%；2011 年起我国保监会禁止保险机构进行对外担保，因此保险公司无法从事工程担保活动。
目前主要由银行和专业担保公司开展工程担保业务，两者在试点地区与非试点地区市场状况差别较大。试点地区专业担保公司队伍逐渐发展壮大。截至2014 年底，北京市符合要求的专业工程担保公司达到35 家；厦门通过备案、开展工程担保业务的担保公司达到11 家；青岛从事工程款支付担保的专业担保机构达到了18 家；常州培育了7家专业工程担保公司；深圳经备案的专业工程担保公司达到了25 家。试点地区专业担保公司市场占有率普遍超越了银行。
由表2、表3 可以发现：从担保项目数量上来看， 除深圳外， 约80%（76.7%～82.7%）的工程担保业务由专业担保公司承担；从担保金额来看，专业担保公司业务量（53.35%~81.36%）也明显高于其他保证人。在深圳，虽然在保函数量上专业担保公司只占到40%，但还有大量未备案的担保公司也在从事工程担保业务，所以深圳专业担保公司市场占有率很可能也超过了其他保证人。
然而在非试点地区，专业担保公司市场占有率却很小。由表4 可以看出：工程担保市场中，投标担保和履约担保采用最多的是保证金形式，第三方担保市场较小；第三方担保市场中，银行的业务量要远远超过专业担保公司。
由上文可知近年来我国工程担保制度取得了一定的进步和发展，且在工程担保试点地区尤为明显。无论是制度的完善或是法律法规建设，还是市场占有率以及相关市场主体的发展状况，试点地区较非试点地区都具有明显的优势。而在此期间所积累的相关经验和优秀做法对引导我国工程担保制度的进一步发展具有重要的意义。
推行工程担保的有效措施
在推行工程担保制度过程中，部分方法措施对工程担保制度的健康快速发展起到了良好的作用，值得借鉴学习。
统一担保合同（保函）文本
原建设部于 2005 年颁布了《工程担保合同示范文本（试行）》。各地在推行工程担保过程中积极采用此示范文本，对减少担保合同争议，提高担保合同的可操作性起到了一定的作用。部分地区还结合当地实际情况进行了改进。
如厦门市于2008 年9月制定了该市统一使用的工程担保保函格式文本（包括《承包人履约保函（试行）》和《业主工程款支付保函（试行）》），该文本在《工程担保合同示范文本（试行）》的基础上明确了担保为无条件担保、索赔应提交的各项证明材料以及争议解决方式，有利于解决担保索赔难的问题。
实行保函原件集中管理
为了解决私下撤保问题，同时加强对担保的动态监控以及有利于对担保信息的统计分析，大部分地区执行了原建设部市场管理司326 号文件精神，实行对保函原件的集中管理。该制度在一定程度上减少了业主和承包人私下撤保的现象。
另外由于担保的索赔、解除等都需要首先取得保函原件，保函的集中保管有利于政府主管部门清楚了解保函余额以及担保公司的在保余额等数据，同时监控担保公司业务是否超过规定标准，加强了政府相关部门对保函及担保公司的动态监管。
然而，为顺应“简政放权”的行政体制改革形势，保函原件管理还应当交予市场管理，不少地区（如深圳）已经发文取消了保函原件集中管理的做法，积极探索备案等其他管理方式。
工程担保费用计入工程造价
为推行工程担保，防止由于担保公司不正当竞争而引起工程担保市场的混乱，解决担保费用来源问题，厦门、天津、北京、深圳、温州等诸多地区规定将工程担保费用计入工程造价。其中厦门明文规定将建设工程担保费用计入工程造价的“其他项目费”中进行包干使用，并明确了取费标准。
《江苏省建设工程费用定额》（2014）也明确将工程担保费用列入了企业管理费中。住房城乡建设部、财政部也明确“在企业管理费中的财务费和其他中增加担保费用、投标费、保险费”（建标[2013]44 号）。这些配套规定为工程担保制度的推行打下了良好的财务基础。
规范工程担保行为
为规范工程担保市场秩序，各地对工程担保机构的行为进行了一定的约束，并起到了良好的作用。首先，为了确保担保公司能够如约承担保证责任，对担保公司的担保余额以及单笔担保金额进行了限制。如规定专业担保公司的担保余额不得超过净资产的10 倍，单笔担保金额不得超过该担保公司净资产的50%。否则，应由两个以上保证人共同担保，使工程担保变得更加灵活。
其次，禁止同一保证人（同一银行的同一支行属于同一保证人）为同一工程提供工程款支付担保和承包人履约担保；北京市还规定同一保证人不得同时为同一工程提供：工程款支付保证担保和预付款保证担保；劳务分包付款保证担保和劳务分包履约保证担保。
加强行业自律
在推行工程担保的过程中，部分试点地区通过发挥行业协会作用来加强行业自律。例如厦门市于2008 年通过签订《厦门市建设工程担保行业自律公约》成立了行业自律小组。该举措对建立行业自律机制，规范担保机构市场行为，维护担保市场秩序，控制担保市场风险起到了一定的积极作用。
推行工程担保的主要障碍
工程担保法律体系建设滞后，发展乏力
在工程担保制度发展较成熟的国家，工程担保通常有强力的法律支撑，例如美国的《米勒法案》和日本的《建筑业法》。虽然我国诸多法律、法规文件中都涉及到了工程担保，但是相关规定十分零散，不系统、不全面。
原建设部发布的《关于在房地产开发项目中推行工程建设合同担保的若干规定（试行）》（建市[2004]137 号）和《关于在建设工程项目中进一步推行工程担保制度的意见》（建市[2006]326 号）对工程担保做出了较为系统的规定，但其法律位阶不高，适用范围十分有限。总体来看，我国工程担保制度依然缺乏完善有力的法律支持，发展乏力。
保证人市场监管不足，缺少优秀的担保公司
作为工程担保保证人，专业担保公司较银行更具专业优势，更有利于发挥工程担保的作用（保障承包商成功履约），同时也是发展高保额有条件担保模式的基础。由于我国对工程担保公司缺乏统一的准入及后期管理，使得目前现存的担保公司良莠不齐，不仅影响了工程担保市场秩序而且妨碍了优秀担保公司的发展。
例如深圳市在市科技工贸和信息化委员会备案的融资类担保公司有80 多家，非融资类担保公司约120 家，其中有90%从事工程担保业务。这些企业只是将工程担保作为一种附属业务，根本无法发挥专业担保公司的市场作用。
况且，为了迎合市场的需求，许多地区存在许多不合法的担保机构为市场提供“廉价保函”。因此，推进工程担保制度进一步健康发展，需加强对保证人尤其是专业担保公司的市场监管，培育一批优秀的担保公司。
工程担保运作不规范，索赔困难
（1）银行保函不统一。部分地区由于银行各成体系，其开具的银行保函大多采用来自总行的保函格式，而非统一的示范文本，导致实际操作时需要相关方就保函内容进行反复沟通协调，带来很多不便。
（2）担保费率不规范。各银行和担保公司收取费用的标准不统一，某些担保机构对外报价和实际收费价格相差较大且不明确，行业竞争很不规范。
（3）担保索赔困难。由于缺少统一、规范的工程担保索赔程序，索赔时往往因为对索赔方式、索赔时限、索赔流程等没有明确的规定，造成索赔时间长、难度大等问题。因而在各担保试点中，担保代偿案例寥寥无几，部分地区几年来甚至根本没有。
市场主体担保意识薄弱，主观需求不强
国内很多企业认识不到工程担保的重要性，认为工程担保只会增加工程建设成本，缺少实际意义，从而主观上缺少对工程担保的需求，因此实际工程中出现了大量中途撤保、提前签订免责协议以及深圳的“廉价保函”等现象。
造成此种现象原因：一是由于建筑市场过度的竞争以及业主的优势地位，使工程中垫资承包和工程款拖欠问题普遍存在，业主对承包商已有充分的限制手段，因此履约担保对于业主来说显得有些多此一举。
二是由于目前工程担保与反担保大多表现为现金形式（包括支票、银行汇款等），增加了承包商的资金压力，导致了承包商的排斥心理。因此，业主和承包商均缺少对工程担保的需求。
结语
我国工程担保法律体系在不断完善中，然而目前法律支撑依旧不够有力。投标担保、履约担保、质量保修担保、农民工工资担保以及业主支付担保使用较为普遍，其中支付担保实施效果不够理想。试点地区工程担保公司得到了良好的发展，业务量超过了银行，其余地区银行依旧占据主导地位。
各地在推行工程担保的过程中，统一合同（保函）文本、保函原件集中管理、担保费用计入造价、规范担保行为以及加强行业自律等措施发挥了良好的作用。同时相关法律体系建设滞后、保证人市场监管不足、工程担保运作不规范以及主观需求不强等成为目前工程担保制度进一步发展面临的主要障碍。